（二）人民法院作出变更判决不限于裁量权收缩至零的情形 变更判决是司法权对行政权的超强干预，针对行政处罚明显不当作出变更判决，应仅针对效果裁量部分，且效果裁量不当必须达到明显的程度。

其五，如若地方各级人大均能针对规范性文件进行合宪性审查，合宪性审查的质量势必难以保证。刘连泰教授看到了这一点，他指出，《立法法》巧妙地将设区的市的地方性法规的部分合宪性问题纳入合法性审查的范围。

但应当看到，作为事前型审查，省、自治区人大常委会的合宪性审查只可能是抽象审查而非具体审查，由于缺乏个案背景，此种审查的针对性较弱，裁量空间较大，标准过高有可能轻言违宪，标准过低又有可能强言合宪。其中，后者又决定了报批的地方性法规最终是否有机会得到省、自治区人大常委会全体会议的审议。[7]合法性审查所依据的是法，广义的法自然包括《宪法》，而狭义的法则排除了《宪法》，专指法律、行政法规、地方性法规等位阶较高的规范性文件。其后果就是，合宪性审查几乎被合法性审查所遮蔽。作为柔性审查，它一般不会产生不予批准的决定，可以减少阻力，比较便宜易行。

四、结论 在我国，合宪性审查作为一项系统工程存在中央和地方两个层次。笔者认为，2018年局部修宪使第二种例外情形得以出现，《宪法》有关合宪性审查的授权规定已然不限于第62条第2项和第67条第1项，还包括第100条第2款，该款表述如下：设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。分配行政展现了现代国家对经济和社会生活的广泛介入，模糊了原本清晰的国家与社会之间的界限。

[lxxvi]基本权利的防御权功能扩充了国家的保护义务面向，立法者应创设调整私人冲突的规范秩序。[lxxi] Vgl.Matthias Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht.Das subjektive öffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhältnis, Duncker Humblot, 2.Aufl., 2005, S.130 ff. [lxxii] Vgl.Peter Preu, Subjektivrechtliche Grundlagen des öffentlichrechtlichen Drittschutzes, Duncker Humblot, 1992, S.35 f. [lxxiii] Vgl.Johannes Masing, Der Rechtsstatus des Einzelnen im Verwaltungsrecht, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, C.H.Beck, 2. Aufl., 2012, § 7 Rn.56. [lxxiv] Vgl.Peter Preu, Subjektivrechtliche Grundlagen des öffentlichrechtlichen Drittschutzes, Duncker Humblot, 1992, S.36. [lxxv] 关于指向性义务与非指向性义务的区分，参见陈景辉：《法律权利的性质：它与道德权利必然相关吗？》，《浙江社会科学》2018年第10期，第7-9页。对于第三人的合法权益能否受到行政行为的侵害，以及第三人可否提起行政诉讼等问题，其时的学说多从行政活动的公共性和行政效率的角度予以否认。本文将首先描述作为第三人公权利产生的现实背景的分配行政，明确第三人遭受侵害的机制以及公权利构成的转变。

私人之间的关系为侵扰关系，行政机关与相对人之间为授益关系，第三人与行政机关的关系为请求保护或侵害排除关系。二、分配行政与第三人受到侵害 第三人保护和第三人公权利是现代分配行政的产物。

沈岿教授曾概括了法律未禁止或反对的法律确认的以及法律明确规定的三种不同的立场。[lii] 参见李建良：《诉讼权能与保护规范——反思环评撤销诉讼的原告适格问题》，《台湾法学杂志》第284期（2015年），第5页。[lxiii]正因如此，与二元关系不同，在真正的三方行政法律关系中，对于个人自由的推定自一开始就是片面的，因为其忽视了对于冲突的个人的法律地位的协调与平衡。行政法律关系是对以行政行为为核心的传统行政法教义学进行反思的产物。

以往被称为受法保护的利益的诸多法律地位被纳入公权利之中，而私人要求行政机关无瑕疵裁量决定的程序性法律地位也被承认为权利。现有的行政法往往立足于行政机关与相对人之间垂直关系的视角来观察第三人：第三人总是在相对人的行为中才被触及，其法律地位在客观上有赖于相对人的行为，第三人或者是作为行政干预的正当化要素，或者是保护措施的触发者与受益人。具体而言，个体生存对国家或行政依赖性的增强与个人法律地位的提升要求国家得为个人积极提供给付。陈征教授称事实性侵害为事实损害。

[lxviii] 在三方行政法律关系中，我们可区分行政机关与相对人以及行政机关与第三人这两组垂直关系。2.私益保护的自行决定 在公法中，私人利益存在着客观法与主观权利这两种最为基础的保护形态。

对第三人自由而言，第三人公权利的作用在于，一旦行政机关违法，以往以公众为导向的非指向性义务被转化为针对特定私人的指向性义务，相对人以外的第三人也就可以对行政机关的指向性义务进行支配，即第三人能够对行政机关的行为进行监督，以维护自身的自由领域。如今，承认第三人在行政程序和行政诉讼中有权主张自身的权利已经成为行政法学界的通说。

在此基础上，本文将论证第三人公权利在概念上如何可能，最后在复杂的行政法律关系中对第三人公权利进行观察和定位。我们必须将这种关系置于公法的法律关系结构中来把握。第三人遭受侵害凸显了第三人利益保护的困境，随着社会联系日益密切，特别是个人从国家的政治垄断中分立出来，原本整合的利益逐渐裂解，社会利益形态发生了变化。在具体事件的可抽象性方面，立法者的抽象能力通常也限于现实和逻辑上可重复发生的事件。我国有学者认为，在规划许可中，表面上看来是第三人以私法逻辑侵犯了公民的空间权益，实际上是行政机关在处分、剥夺公民的空间权益[lxx]。1989年被制定的《行政诉讼法》的第2条规定，合法权益受到侵害的私人可以就行政活动提起诉讼。

2.私人与行政机关之间的垂直关系 在原初水平关系的基础上，行政法对于冲突进行公共化建构一方面将主要的水平关系转化为垂直关系，把私人之间的冲突转化为行政机关（国家）与私人间的冲突，另一方面也会将剩余的特殊水平关系进行整合，交由行政机关调整。这里以作为多元行政法律关系典型的三方行政法律关系为例进行探讨。

建筑许可意味着建筑者可以在许可确定的范围内利用土地，而相邻人也必须容忍建筑物的建造以及土地的合法利用。3.水平关系与垂直关系的复合 无论是行政机关与相对人之间的垂直关系，还是行政机关与第三人之间的垂直关系，都要回归到私人间的水平关系。

[xlvi]在第三人公权利的情形中，不仅在行政机关与相对人之间存在法律关系，而且在行政机关与第三人之间也产生了法律关系，从而形成一种三方行政法律关系。我们只有将私人之间的平等维度以及私人与国家之间的自由面向相结合，方可有效地刻画现代国家中人的完整图像。

以垂直关系和水平关系为视角，我们可以区分非真正的三方行政法律关系与真正的三方行政法律关系，实现对第三人公权利的合理判定。其次，干预具有目的性，干预后果具有可预见性。公共化建构不能将所有的水平冲突都转化为国家与私人之间的垂直冲突，总是会遗留下特殊的第三人的利益。而在个人从属于共同体的父爱式国家或者极权国家的法律结构中，往往缺少公权利存在的空间。

[xxi]与相对人遭受的规范性侵害相比，第三人受到侵害具有特殊性。行政机关与相对人之间的垂直关系较为清晰。

通过区分相对人的公权利与第三人的反射性利益，行政法规范原则上否认一般性的法律执行请求权。为了保障第三人利益不被恣意舍弃，行政机关如果认为第三人不存在权利，就必须要承担论证负担。

[xxxii] Vgl.Fritz Fleiner, Einzelrecht und öffentliches Interesse, J.C.B.Mohr Paul Siebeck, 1925, S.37 f. [xxxiii] 王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第215页。处于垂直关系维度的是私人与行政机关之间的法律关系，体现的是行政机关具有合法强制的权力面向，即行政机关可以依据法律单方调整私人的权利义务。

这种否认第三人公权利与相邻人诉讼的实践尤其体现为传统行政法上的危险防御观念。相形之下，行政法律关系理论主要阐述具体法律关系的内容或者多边法律关系的基础结构，能够对公权利进行补充与具体化。作为一个描述性概念，分配行政初步勾勒出了现代行政调整冲突利益，配置有限资源的基本样态。[xiv] 参见张翔：《共同富裕作为宪法社会主义原则的规范内涵》，《法律科学》2021年第6期，第20-25页。

第三人可以根据民事行为的规则如修改、废除、终止合同来调整其与相对人之间的关系，并借助民事诉讼机制来保护自己的利益。在这两种类型中，第三人的法律地位不尽相同。

[lii]这种观点既有可能造成基本权利保护范围的过度扩张，使其超出行政机关的行为预期，也忽视了非真正的三方行政法律关系的内部复杂性。[lv] 2.利害关系一致情形中第三人的法律地位 利害关系一致的典型情形是，第三人并非实质相对人，只是因为与相对人存在某种私法关系如合同关系或婚姻关系而受到行政行为的不利影响。

注释: [i] 参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第432-439页。[xliv] 四、三方行政法律关系中的第三人公权利 既然应承认第三人的公权利，对第三人予以保护，那么法律究竟该如何在行政机关和相对人的关系中安置第三人公权利呢？在分配行政的背景下，行政与个人之间的二元关系拓展为包括双方私人在内的三方行政法律关系。